中國地大物博,歷史優久,而且迭有朝代更替,所以地方制度一直都在變化。現行的行省制度始於明朝,華北到華南的省份區域基本成形。到清朝跟民國迭有擴張,一直到國民政府統一全國之後,省區大致底定。老共雖然劃了許多自治區(如內蒙自治區),但也是合併國民政府時期的省區所形成的行政區。

直轄市這個行政區不在本文的討論範圍,特此說明在先。省是中國的一級地方行政區,可是中國的一個省往往管轄十數萬平方公里的土地,外加幾千萬甚至上億的人口,比全世界大部份的國家都還要大(註:以現在大陸廣東省為例,如果是一個國家的話,土地面積18萬平方公里為世界第90大,人口1.34億可排到世界第10)。所以從省(或與其同級的行政單位)到秦朝就確定的最基層政府,也就是縣之間,各朝代一直都有不同的中間政府介入其中。尤其是在交通不便的時代,這類的中間政府是有必要設置,以促進行政效率。

在這些中間政府之中,在明朝時原只設府一級,每府轄數縣。道在明朝初年即已設置,但卻是以監察為主,所以稱為巡道,並不是固定的行政組織。到明朝中葉之後,由於省實在太大,布政使司(明朝一省的民政長官)要管太多的府,使得政令、賦稅、與軍備的推動與執行相當困難,使得道成為固定組織,並沿續到清朝。

在清朝的行省中,一省通常有3-8個道,唯一特例是台灣省,清光緒十一年台灣建省後,原台灣兵備道並未廢除,而且與省的轄區重疊,這當然是非常不理想的情況。但在其它各省中,一道轄數府/州,一府/州轄數縣,基本上就成為清朝的行政區劃。

到民國成立的時候,北洋政府廢除了清朝時的府與道,讓省直轄縣。但每省轄縣太多(民國初年一省有幾十個到上百個縣,管理的困難度可見一般),因此到民國三年時袁世凱政府又復設道,全國設置93道,每道管轄十幾至數十縣不等,並更進一步計畫廢省改道。可是由於軍閥割據完全無法推行,最後不了了之。到民國17年北伐成功後,國民政府於民國19年廢除道這個層級,恢復省直轄縣的制度。

問題來了,雖然隔了19年,但在中國的交通與通訊依然相對落後,要省直接管理縣,除非在交通要道上的縣,許多窮鄉僻壤想由省政府直接管轄實在很困難。於是到民國21年時國民政府決定在省之下設立一個派出單位,稱為行政督察區。

行政督察區算是一個被逼出來的組織。國民政府廢道之後,雖然希望由各省直管縣,但由於各省幅源不一,經費有限,所以並不是每個地方都辦得到。此外由於勦共戰事的關係,也需要在省之外設行政區域以統合軍政需要。因此國民政府行政院除了制定《行政督察專員暫行條例》外,勦共戰區的剿匪總部也頒佈《剿匪區內各省行政督察專員公署組織條例》,做為各省行政督察區的設制法源。

基本上,行政督察區管轄的範圍比之前的道小,但也比清朝時的府大。一個省大約有10個左右的行政督察區,當然地廣人稀的省,所劃設的行政督察區也少,像民國38年時的青海省也只有1個行政督察區。行政督察區設置一個行政督察專員公署,專署最高行政長官被稱為「行政督察專員」。就行政位階上是省的派出單位,但不負責行政工作,其主要工作為督導、協調縣級政府的施政。

行政督察區是以編號區分,但編號與重要性並無關聯,純粹就只是流水號。行政督察區的設置說明了在省區過大,且交通與通訊不便利的情況下,一個中間的管理或協調單位是非常重要的。但行政督察專員並不是一個有實權的管理者,在更多的情況下專員只是眾多兼職裡的一個,既不能有效督導與協調縣政,碰到官聲不良的專員,這個沒有監督機制的單位反而容易造成貪贓枉法的溫床。

但由於國民政府統一全國之後各種大小戰事不斷,一直到撤守台灣為止,對於行政督察區都沒有辦法進行進一步的改進,只有進行縣的改隸或行政督察區範圍的調整。有意思的是行政督察區並沒有因為共產黨的勝利而消失,事實上行政督察區的制度一直沿用到1990年代,只是到1950年後將編號改為專員公署駐地的名稱,如國民政府時期的江蘇省第六行政督察區的專員公署設於鹽城縣,因此共產黨政府在1950年改稱為鹽城督察區,又稱為鹽城專區。到1970年改稱地區,派出組織稱為地區行政公署。

一直到1990年初,這些地區都只是省的派出單位,跟民國23年時初設行政督察區時的位階一模一樣,也同樣沒有財政權、行政決策權、與計劃權等。大陸要到1990年代晚期到2000年這段時間的「撤地設市」之後,地區這個派出單位才轉化為具有實權的二級地方行政制度。所設的市因為是「與地區同級的市」,因此稱為地級市,這也是為什麼地級市為由市領縣,甚至領市的原因,因為原來的行政區本來就是以區領縣或領市。

目前大陸依然有「地區」這個派出單位,主是要偏遠地區無法設市的地方,例如西藏。

我們以福建省為例,來說明民國時期的行政督察區與現行大陸的地級市之間的關係,我們很容易能看到兩者之間的傳承。

國民政府於民國23年時在福建設置1市與10個行政督察區,但民國24年整編為1市7個行政督察區。抗戰開始之後,為了戰時的需要做過多次調整,到民國36年共設有福州市與廈門市2個省轄市,1個省直轄區跟7個行政督察區,分別為:

省直轄區包含林森(今閩侯)、閩清、永泰、長樂(現已廢縣併入福州市轄區)、福清、連江、平潭、羅源等8縣。

第一行政督察區轄霞浦、寧德、福安(專署駐地)、福鼎、壽寧、周寧、柘榮等7縣。

第二行政督察區轄南平(專署駐地)、尤溪、沙、順昌、將樂、建寧、泰寧、古田、屏南9等縣。

第三行政督察區轄浦城(專署駐地)、建甌、邵武、建陽、崇安(今武夷山市)、松溪、政和、水吉(已廢縣)、光澤等9縣。

第四行政督察區轄晉江(專署駐地)(一部份成為今泉州市區)、莆田、仙遊、南安、同安(已廢縣併入廈門市)、永春、惠安、安溪、金門等9縣。

第五行政督察區轄龍溪(專署駐地)(一部份成為今漳州市區,其餘與海澄縣合併為龍海縣,現龍海市)、雲霄、漳浦、詔安、海澄、長泰、東山、南靖、平和、華安等10縣。

第六行政督察區轄三元(今三明市)、德化、寧洋(已廢縣)、大田、永安(專署駐地)、明溪、清流、寧化等8縣。

第七行政督察區轄龍岩(專署駐地)、永定(已廢縣,併入龍岩市轄區)、上杭、武平、漳平、長汀、連城等7縣。

到今年為止,PRC治下的福建省共設置9個地級市,分別為:

福州市:轄福州市轄區與福清市、閩侯縣、連江縣、羅源縣、閩清縣、永泰縣、平潭縣等7個縣/市單位,現福州市範圍即國民政府時期之福州市與省直轄區。

寧德市:轄寧德市轄區與福安市、福鼎市、壽寧縣、霞浦縣、柘榮縣、屏南縣、古田縣、周寧縣等8個縣/市單位,現寧德市範圍即國民政府時期之第一行政督察區與原屬第二行政督察區之屏南縣與古田縣。

南平市:轄南平市轄區與邵武市、武夷山市、建甌市、順昌縣、浦城縣、光澤縣、松谿縣、政和縣等8個縣/市單位,現南平市範圍即國民政府時期之第三行政督察區與第二行政督察區的南平縣與順昌縣。

三明市:轄三明市轄區與永安市、明溪縣、清流縣、寧化縣、大田縣、尤溪縣、沙縣、將樂縣、泰寧縣、建寧縣等10個縣/市單位,現三明市範圍即國民政府時期除南平縣與順昌縣之第二行政督察區與第六行政督察區。

龍岩市:轄龍岩市轄區與漳平市、長汀縣、上杭縣、武平縣、連城縣等5個縣/市單位,現龍岩市範圍即國民政府時期之第七行政督察區。

漳州市:漳州原為清朝時期漳州府的名稱,進入民國後廢府,其府治龍溪縣維持原名,漳州之名在國民政府時期是不存在的。一直到1951年才分龍溪縣設置漳州市,而原龍溪縣與海澄縣合併為龍海市。現漳州市轄漳州市轄區與龍海市、雲霄縣、漳浦縣、詔安縣、長泰縣、東山縣、南靖縣、平和縣、華安縣等9個縣/市單位,現漳州市範圍即國民政府時期之第五行政督察區。

泉州市:泉州與漳州相同,原為清朝時期泉州府的名稱,進入民國後廢府,其府治晉江縣維持原名。一直到1951年析晉江縣設置泉州市,現泉州市轄泉州市轄區與石獅市(原晉江縣一部份,1987年獨立設市)、晉江市、南安市、惠安縣、安溪縣、永春縣、德化縣等7個縣/市單位,現漳州市範圍即國民政府時期除去莆田縣與仙游縣(今莆田市)之第四行政督察區與原為第六行政督察區的德化縣。

莆田市:轄莆田市轄區與仙游縣。莆田市在清朝時為莆田府,到國民政府時期為第四行政督察區之一部份,後由共產黨政府又將此地分離出來成立莆田專區,1983年「撤地設市」改制為莆田市。

廈門市:民國23年設省轄市,屬省直轄,不屬於第四行政督察區的一部份。共黨政府於1973年將原屬於泉州專區的同安縣劃歸廈門市,並於1997年廢同安縣改同安區。可能有人會質疑廈門市是所謂「副省級市」。沒錯,廈門市確實是副省級市,但那是指這個市的行政官員與黨幹部是副省級官員與黨幹部,但在行政區劃上依然是地級市。

從以上的對比我們應該可以看到兩者之間的關聯。我在研究這個主題之前,行政督察區對我來說只是個讀史之中不時看到的名詞而已,即便我知道那是某種政府機關,事實上我更認為這是一個軍事上所需要的綏靖組織。但就跟地級市是沿續了行政督察區的範圍與概念一樣,行政督察區也是沿襲自中國歷代關於上級行政單位對於廣大轄區所進行的巡察、監察、或督導的分區。

秦朝在設定的郡-縣二級制之後,到東漢中期因為人口與土地的增長,所以中央政府劃定十三個區域,由中央派遣大員(也就是後世稱的欽差大人)至轄區督導地方政府,並探尋民隱。到了東漢末年,這些區域就正式成為行政單位,定名為州。至此,這種三級制的地方制度一直都是中國歷朝各代地方制度的基本架構,一直用到現在。中間偶或實行二級制,但很快的就因實際需要,而產生類似的中間單位。

唯一的例外只有現在台灣。因為地方太小,交通與通訊非常便捷,所以從一開始就是使用二級制,到現在就改為一級制。這在政治上的去中化的問題先不論,在行政上本來也沒有必要搞好幾個層級。但問題是現在的一級地方組織是市與縣級單位(含縣與省轄市,但省已經不見,這省轄市的定位就很詭異了),但市的層級卻又比照以前的省。而廢除省之後的縣級單位雖然與市相同由中央直接管轄,但地位又遠遠不及市。因此這時政府的經費與資源的分配就很可笑了,現在中央政府對於關於地方的經費與資源要分成七份,六份給市,另一份由縣級單位分。從這個角度來看,一個幽靈的台灣省依然存在,只是中央自己兼做大盤與中盤生意而已。

現行台灣的地方行政制度是個不三不四的設計,為了政治分贓,讓財政劃分與地方基層組織都沒有修正的情況下,一聲令下就改了。更悲哀的是,除了想辦法邊做邊修法之外-而這頂多只能治標不能治本-目前這個6+1的地方制度是不太有可能改變的,即便這會造成更嚴重的城鄉差距與政治分贓。

扯遠了,不過即便是像大陸的地級市,其實同樣也有不少問題。最大的問題跟台灣剛好相反,就是大陸為一黨專政,黨高層說了算。往好處看是效率好得驚人,往壞處看就是不把人當人看。另一個就是財政問題,因為經費有限,所以經費往往只被用到市轄區,尤其財政比較弱勢的地級市裡更是如此,其實類似的情況也在台灣合併市縣的直轄市(台中、台南、高雄)中出現。財政紀律的問題不是那麼容易解決,尤其沒有在強力監督機制的情況下這時就只能看當局甚至老百姓如何取捨利弊了。

總結來說,地級市並不是突然冒出來的制度,而是從國民政府時代的行政督察區演變而來,而行政督察區又是奠基於明、清時代的府的重組(或換個角度來看,是清朝時道的拆分)。歷史有趣的地方就在傳承,任何想要切割歷史的想法不但是不智,也不會成功。

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